RESUMO: O presente trabalho é uma análise sobre a criação e implementação de um programa de compliance na Polícia Civil de Pernambuco como forma de prevenção, detecção e remediação aos atos de corrupção, baseado no apoio da alta gestão, fortalecimento do controle interno, gestão de riscos à integridade e medidas próprias de integridade. Inicialmente, conceituou-se compliance para em seguida entender o emprego do compliance na Administração Pública. Foi feito um panorama sobre a evolução legislativa nacional sobre compliance e sua inserção na legislação do Estado de Pernambuco. Baseada na legislação de Pernambuco, foram discorridas sobre as bases de um Programa de Compliance para a Polícia Civil de Pernambuco e sugestões de medidas próprias de integridade, para assim demonstrar a importância e as vantagens que um programa desses poderia trazer para a instituição e seus agentes públicos. Foram utilizadas como metodologia a pesquisa bibliográfica e a pesquisa qualitativa por meio da coleta de dados.

Palavras-Chave: Combate à Corrupção. Compliance. Polícia Civil de Pernambuco.

ABSTRACT: This work is an analysis of the creation and implementation of a compliance program in the Civil Police of Pernambuco as a means of prevention, detection and remediation of acts of corruption, based on the support of senior management, strengthening of internal control, risk management to integrity and own integrity measures. Initially, compliance was conceptualized to then understand the use of compliance in Public Administration. An overview was made of the national legislative evolution on compliance and its insertion in the legislation of the State of Pernambuco. Based on the legislation of Pernambuco, they discussed the bases of a Compliance Program for the Civil Police of Pernambuco and suggestions for their own integrity measures, in order to demonstrate the importance and advantages that such a program could bring to the institution and its agents public. Bibliographic research and qualitative research through data collection were used as methodology.

Keywords: Combating Corruption. Compliance. Pernambuco Civil Police.

INTRODUÇÃO

Casos de corrupção em órgãos públicos, que vem sendo amplamente divulgados nos últimos tempos, tornaram o tema combate à corrupção bastante relevante e atual. Várias leis, a nível nacional, foram editadas trazendo novidades na maneira de se combater a corrupção, seja no setor público, seja no setor privado.

Algumas dessas leis, inspiradas em convenções internacionais[1], trouxeram o compliance, que é uma ferramenta de governança corporativa, para ser aplicada na administração pública com o intuito de prevenir atos de corrupção. Essa mudança na forma de se combater a corrupção não foi por acaso, os meios de repressão à corrupção, existentes até então, estavam sendo insuficientes e ineficientes diante de tantos casos. De um modo bem simplista, compliance significa agir de acordo com a Lei.

Este artigo buscou demonstrar a importância e as vantagens, para a Polícia Civil de Pernambuco e seus agentes públicos, da criação e implementação de um programa de prevenção, detecção e remediação aos atos de corrupção, na instituição, por meio do compliance.

O tema será abordado como um programa que além de incentivar a conformidade, cria, implementa, e monitora a efetividade de medidas próprias de integridade, e atua na gestão de riscos à integridade, tudo através do fortalecimento do controle interno, visando criar uma cultura de ética na instituição.

O artigo foi esquematizado em seis capítulos. O primeiro discorrerá sobre conceitos básicos de compliance e o compliance na Administração Pública. O segundo versará sobre a evolução legislativa nacional sobre compliance. O terceiro abordará a inserção do compliance na legislação do Estado de Pernambuco. O quarto analisará a atual estrutura da Polícia Civil de Pernambuco - PCPE, no que se refere à sua Unidade de Controle Interno, e a existência de um Programa de Compliance/Integridade na PCPE. O quinto discorrerá sobre as bases de um Programa de Compliance/Integridade para a PCPE, de acordo com a legislação do Estado de Pernambuco. E por último serão apresentadas sugestões de medidas próprias de integridade para a PCPE.

Utilizou-se, como metodologia, a pesquisa bibliográfica, com o levantamento de obras, artigos e legislações sobre combate à corrupção e compliance, a nível nacional e internacional, bem como a pesquisa qualitativa, por meio da coleta de dados na Secretaria da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco – SCGE/PE, Secretaria de Defesa Social de Pernambuco – SDS/PE e Polícia Civil de Pernambuco - PCPE.

Vela ressaltar que, no decorrer deste artigo, em certos momentos, utilizou-se a expressão Programa de Compliance/Integridade, e em outros, apenas Programa de Integridade. O que diferenciam as duas expressões é que esta é a que consta nas legislações que foram citadas, e aquela é a que se almeja para a PCPE, cuja finalidade é criar uma cultura de ética na instituição. Vale destacar, também, que se delimitou, neste artigo, a aplicação do Programa de Compliance/Integridade apenas para a prevenção, detecção e remediação aos atos de corrupção, tendo em vista que o objetivo deste Curso de Especialização é o combate aos crimes relacionados à criminalidade organizada e desvios de recursos públicos.

1. COMPLIANCE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A palavra compliance tem origem inglesa e significa agir de acordo com a lei. Ela sempre foi muito utilizada no ambiente corporativo para expressar a ideia de conformidade com as normas, conforme afirma Giovanini (2020, p. 122):

A palavra compliance é oriunda do verbo to comply que se refere, no mundo corporativo, a cumprir e estar em conformidade com as leis, normas e códigos, externos ou internos. As leis anticorrupção internacionais citam compliance e, por conseguinte, induzem à formação de um programa para atendimento desses instrumentos legais, agregando atividades e processos com a finalidade de mitigar seus riscos, em busca de alcançar um dos seus principais objetivos: proteger a empresa e seus funcionários.

Historicamente, os chamados programas de compliance foram criados nos Estados Unidos, nas grandes corporações privadas, como forma de evitar o cometimento de delitos econômicos, como explica Saad-Diniz e Silveira (2015, p.114):

Os chamados programas de compliance surgiram nos Estados Unidos no âmbito de organizações empresariais privadas, com o objetivo de regular suas ações e principalmente garantir a conformidade destas com normas jurídicas e sociais. Importante destacar que os programas de compliance, em seu surgimento, possuíam o propósito fundamental de evitar delitos econômicos das referidas organizações empresariais através de um sistema de corregulação regulada entre Estado e empresas privadas.

Um questionamento feito por Gercwolf (2019, p. 48), e que cabe aqui também, é acerca da necessidade da implementação do compliance no setor público, tendo em vista que o cumprimento de normas consiste em um dever para todos, especialmente para o setor público, portanto, a implementação de um programa de compliance na gestão pública pode parecer redundante. Para tal questionamento a própria Gercwolf (2019, p. 48) respondeu:

Muito embora existam alguns aspectos que estejam restritos ao âmbito empresarial, é certo que o cerne da lógica do compliance se aproveita também à Administração Pública, uma vez que, como se sabe, qualquer instituição está sujeita a riscos. Ademais, a corrupção não é uma exclusividade do meio corporativo.

Assim, resta claro que o enfoque do enfrentamento a prática de condutas ilícitas deve ser trazido também para a seara pública, de modo que através do estabelecimento dos devidos controles internos e com a gestão de riscos adequados a cada órgão público, poderá a Administração contornar situações indesejadas mediante a prévia identificação de riscos.

A seguir, poderá ser efetivada a devida prevenção através de controles, bem como haverá a possibilidade de detecção e monitoramento desses riscos. Eventualmente, em sendo o caso, poderá o sistema de compliance auxiliar na identificação de eventuais desvios, e, desse modo, contribuir ao auxiliar a Administração na consecção de seus objetivos.

Para Mendonça (2019), compliance na Administração Pública pode ser conceituado como:

Uma ferramenta que, nos dias atuais, acaba por incentivar uma cultura de integridade, internalizando um padrão ético a ser seguido por todos os integrantes do órgão público, com o fim precípuo de prevenir e impedir desvios de toda ordem. São adotadas, assim, diretrizes claras que devem nortear o agir dos agentes públicos inseridos nos múltiplos processos de trabalho desenvolvidos na instituição, firmando-se, dessa forma, uma verdadeira identidade ética do órgão.

Já para Mesquita (2019, p.165), conceitua-se compliance público como:

Programa normativo de integridade ou conformidade elaborado pelos órgãos e entidades da Administração Pública que, abarcando um conjunto de mecanismos e procedimentos setoriais, se destinaria a promover uma eficaz, eficiente e efetiva análise de gestão de riscos decorrentes da implementação, monitoramento e execução das políticas públicas, procuraria promover um fortalecimento tanto da comunicação interna, como da interação entre os órgãos e entidades da Administração Pública na gestão das políticas públicas, traria uma maior segurança e transparência das informações e controle da corrupção, focado no resultado eficiente, ou seja, na maximização do bem-estar social e na realização dos direitos fundamentais, sobretudo os de natureza social.

Importante observação é feita por Giovanini (2020, p. 121), o qual afirma que o compliance na Administração Pública não deve ser visto como sinônimo de proteção, fazer o que for preciso para evitar responsabilização, e sim, como sinônimo de integridade, fazer o certo independente de lei, código ou norma. Ou seja, o compliance na Administração Pública não deve ser visto, apenas, como uma blindagem contra atos de corrupção, sua principal finalidade é a criação de um ambiente ético.

2. EVOLUÇÃO LEGISLATIVA NACIONAL SOBRE COMPLIANCE

A Lei 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, que dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, e a Lei 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abriram espaço, no setor privado e na administração pública, para um debate mais profundo sobre o compliance. 

No entanto, desde a década de 1990, quando da publicação da Lei nº 9.613/1998, que além de tipificar os crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores, dispõe sobre a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei, bem como criou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, que medidas de compliance começaram a ser utilizadas no Brasil, e foi, justamente, como forma de prevenção à lavagem de dinheiro. Sobre o assunto Anselmo (2017) afirma:

Seu destaque no país se deu notadamente após a Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013), que em seu artigo 7° elenca como um dos elementos a serem considerados na fixação de sanções “a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica”.

Assim, a área de compliance e/ou implementação de programas de integridade passa a ganhar cada vez mais destaque no cenário dos negócios. Antes disso, a Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei 9.613/98) já criava um ambiente de obrigações administrativas a serem seguidas pelos “sujeitos obrigados” a reportar operações suspeitas/atípicas, gama esta ampliada consideravelmente pela reforma da lei em 2012 (Lei 12.683).

Na Lei Anticorrupção, que foi regulamentada pelo Decreto nº 8.420/2015, consta que os atos ilícitos praticados por pessoas jurídicas privadas, em seu interesse ou benefício, contra a Administração Pública, sujeitam as mesmas a certas penalidades administrativas e judiciais. No que se referem às penalidades administrativas, são concedidos benefícios para as pessoas jurídicas privadas que possuem programas de integridade[2], vindo o Decreto nº 8.420/2015, em seu art. 41, conceituar programa de integridade[3]. É de se observar que o legislador, nas duas normas mencionadas, não utiliza o termo compliance, e sim integridade.

Já na Lei das Estatais, há uma única menção ao termo compliance[4], no mais, a referida lei discorre, entre seus diversos artigos, sobre mecanismos de transparência e governança a serem observados pelas estatais, como regras para divulgação de informações, práticas de gestão de risco e controle interno, código de conduta e integridade, canal de denúncias, formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade, constituição e funcionamento dos conselhos, requisitos mínimos para nomeação de dirigentes etc.

Outras legislações nacionais também são muito importantes para o bom entendimento do tema, como o Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, onde são conceituadas governança pública[5] e gestão de risco[6], além de considerar a integridade como princípio da governança[7] e o controle como mecanismo para o exercício da governança[8]; e o Decreto nº 10.756/2021, que institui o Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal, onde são conceituados programa de integridade[9] e risco para a integridade[10].

Conforme foi visto, a legislação nacional teve predileção pelo termo integridade.

3. COMPLIANCE NA LEGISLAÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO

Em relação ao Estado de Pernambuco, a Lei nº 16.520/2018, que dispõe sobre a estrutura e o funcionamento do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, em seu art. 1º, XXII, afirma que compete a Secretaria da Controladoria-Geral do Estado: “coordenar o Sistema de Controle Interno da administração pública estadual, na prevenção e no combate à corrupção [...]”.

O Decreto Estadual nº 46.855/2018, que dispõe sobre a política de governança da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, e que é praticamente uma reprodução do Decreto Federal nº 9.203/2017, afirma, em seu art. 19, que os órgãos e as entidades da administração direta, autárquica e fundacional instituirão programas de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção, estruturado nos seguintes eixos: comprometimento e apoio da alta administração; existência de unidade responsável pela implementação no órgão ou na entidade; análise, avaliação e gestão dos riscos associados ao tema integridade; e monitoramento contínuo dos atributos do programa de integridade, vindo, no seu art. 20, afirmar que a Secretaria da Controladoria-Geral do Estado, até a data de 07 de dezembro de 2019, estabelecerá os procedimentos necessários à estruturação, à execução e ao monitoramento dos programas de integridade dos órgãos e das entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional, mediante ato normativo próprio.

Já o Decreto Estadual nº 47.087/2019, que dispõe sobre a instituição e o funcionamento das Unidades de Controle Interno, no âmbito da Administração Pública do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, decretou que a Unidade de Controle Interno será instância interna de governança do órgão ou da entidade onde for instituída, ficando ela sujeita à orientação e monitoramento da Secretaria da Controladoria-Geral do Estado, órgão central de controle interno, sem prejuízo da subordinação ao órgão ou entidade em cuja estrutura administrativa estiver integrada, e determinou que os órgãos e entidades que possuírem unidade de controle interno terão que adaptar seus regulamentos aos estabelecidos no referido Decreto, onde são estabelecidas suas diretrizes, requisitos e competências, e entre estas, a de identificar riscos e estabelecer controles organizacionais.

O Decreto Executivo nº 35.305/2010, que aprovou o Manual de Serviços da Secretaria de Defesa Social, e no qual prevê as atribuições das unidades da Polícia Civil de Pernambuco - PCPE, em seu inc. LXVII, afirma que compete à Unidade de Controle Interno da PCPE exercer as funções de controle interno, com atribuições de coordenar, supervisionar e controlar as atividades de administração financeira, de contabilidade, e de controladoria e auditoria dos contratos no âmbito da PCPE.

Nota-se que as atribuições do Controle Interno da PCPE, de acordo com o mencionado Decreto, são apenas de cunho orçamentário e financeiro, devendo referida Unidade ser estruturada para atender as exigências das recentes normas legais, principalmente no que se refere à prevenção, detecção e remediação aos atos de corrupção, ficando a parte da responsabilização por conta da Corregedoria Geral da SDS-PE.

Cabe esclarecer que, desde a criação da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco – SDS-PE, por meio do art. 1º da Emenda nº 15/1999 da Constituição do Estado de Pernambuco[11], a Polícia Civil de Pernambuco perdeu o status de Secretaria de Estado e passou a compor o quadro dos órgãos operativos subordinados à SDS-PE, e com o advento da Lei Estadual nº 11.929/2001, que dispõe sobre a competência e as atribuições da Corregedoria Geral da SDS-PE, a Corregedoria da Polícia Civil de Pernambuco foi extinta, ficando a Corregedoria Geral da SDS-PE como órgão superior de controle disciplinar interno dos demais órgãos e agentes a estas vinculadas, com atribuições, essencialmente, fiscalizatória e punitiva.

4. A ATUAL ESTRUTURA DA PCPE, NO QUE SE REFERE À SUA UNIDADE DE CONTROLE INTERNO, E A EXISTÊNCIA DE UM PROGRAMA DE COMPLIANCE/INTEGRIDADE NA PCPE

Visando conhecer a atual estrutura da PCPE, no que se refere à sua Unidade de Controle Interno, bem como obter informações sobre um possível Programa de Compliance/Integridade da PCPE, ou de algum projeto nesse sentido, buscou-se coletar algumas informações na Secretaria da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco – SCGE/PE, na Secretaria de Defesa Social do Estado de Pernambuco – SDS/PE e na própria Polícia Civil de Pernambuco - PCPE.

Com a SCGE, obteve-se a informação que o Decreto Estadual nº 46.855/2018, que foi mencionado no capítulo anterior, não é uma norma impositiva, apesar de ter sido criada com essa finalidade, e que ela não estabeleceu um prazo para os órgãos e entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Pernambuco instituírem seus programas de integridade, no entanto, segundo a própria SCGE, um trabalho de conscientização está sendo feito com a finalidade de demonstrar as vantagens para os órgãos e entidades que instituírem seus programas de integridade.

Uma importante informação obtida é a de que está em fase de revisão o “Manual de Implementação do Programa de Integridade” que será lançado pela SCGE, onde serão estabelecidas orientações para que os órgãos e entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo de Pernambuco adotem procedimentos de estruturação, execução e monitoramento de seus programas de integridade. Conforme foi visto no capítulo anterior, essa era uma determinação do Decreto Estadual nº 46.855/2018.

Sobre a existência de um programa de integridade na SDS-PE e na PCPE, a SCGE informou que ambas não possuem programas de integridade implantados, no entanto, segundo a SCGE, a SDS-PE já possui uma comissão formada para esta finalidade e está, constantemente, em contato com a SCGE para a implantação do seu programa de integridade.

No que se refere ao Controle Interno, a SCGE relatou que tanto a SDS-PE, quanto a PCPE, possuem Unidades de Controle Interno, e que estas têm um bom nível de avaliação perante a SCGE, contudo, ainda não possuem setores específicos para tratar dos temas: integridade, gestão de riscos e gestão de riscos à integridade.

A SDS-PE, por sua vez, informou que o órgão já possui um Programa de Integridade, e que este se encontra em fase de implantação pela Comissão de Ética que foi formada com o apoio da SCGE, e que, atualmente, estão realizando reuniões para priorizar as ações, contudo, o referido Programa de Integridade é específico para a própria SDS-PE, e que não irá abranger seus órgãos operativos – Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, mas há a intenção, por parte da SDS-PE, de se criar programas de integridade específicos para suas operativas.

Em relação ao Controle Interno, a SDS-PE afirmou que possui uma Unidade de Controle Interno em funcionamento, mas que esta não dispõe, ainda, de setores específicos para tratar dos temas: integridade, gestão de risco e gestão de risco à integridade. Indagada se possuem pesquisas ou estudos sobre os principais riscos à integridade de seus agentes públicos, e dos agentes públicos de seus órgãos operativos, esta respondeu negativamente, mas que a Comissão de Ética formada está trabalhando na questão dos riscos.

A SDS-PE ainda informou que não possui um Código de Ética próprio para seus agentes públicos, e para os agentes públicos de seus órgãos operativos, sendo que a Comissão de Ética formada está avaliando a necessidade de se criar um Código de Ética próprio para os agentes públicos da SDS-PE, o que não incluiria os agentes públicos de seus órgãos operativos, mas que os serviços realizados pela Ouvidoria da SDS-PE, que é bem estruturada, abrangem seus órgãos operativos.

Por fim, tentou-se obter informações da própria PCPE sobre a implantação de um Programa de Compliance/Integridade na PCPE, ou de algum projeto nesse sentido, mas não houve resposta.

5. PROGRAMA DE COMPLIANCE/INTEGRIDADE PARA A PCPE

Por determinação legal, art. 19 do Decreto Estadual nº 46.855/2018, o programa de integridade dos órgãos e entidades da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, e aí se inclui a PCPE, deverá ser estruturado em quatro eixos: comprometimento e apoio da alta administração; existência de unidade responsável pela implementação no órgão ou na entidade; análise, avaliação e gestão dos riscos associados ao tema integridade; e monitoramento contínuo dos atributos do programa de integridade.

Com base nesses eixos é que as ações e medidas que darão conteúdo ao Programa, a ser formalizado por meio de um Plano de Compliance/Integridade, se desenvolverão.

Sobre programa de integridade, o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, no Manual para Implementação de Programas de Integridade: orientações para o setor público (2017, p. 6 e 7), dispõe:

Um programa de integridade é o conjunto de medidas e ações institucionais voltadas para a prevenção, detecção, punição e remediação de fraudes e atos de corrupção. Em outras palavras, é uma estrutura de incentivos organizacionais – positivos e negativos – que visa orientar e guiar o comportamento dos agentes públicos de forma a alinhá-los ao interesse público.

[...]

O programa de integridade possui enfoque preventivo, pois visa de maneira precípua à diminuição dos riscos de corrupção em dada organização. Caso haja algum desvio ou quebra de integridade, o programa deve atuar de maneira a identificar, responsabilizar e corrigir tal falha de maneira célere e eficaz.

E sobre plano de integridade, o referido Ministério, no já citado Manual (2017, p. 15 e 16), afirma:

Plano de Integridade é um documento único que contém, de maneira sistêmica, um conjunto organizado de todas as medidas que devem ser implementadas, em um período determinado de tempo, com a finalidade de prevenir, detectar e remediar as ocorrências de quebra de integridade nos órgãos e entidades públicas, aprovado pela alta direção e sob responsabilidade de uma determinada área.

[...]

O Plano de Integridade formaliza as principais informações e atividades propostas para implementação de um programa de integridade. Nele estão presentes os riscos de integridade mais relevantes da organização; a avaliação e classificação desses riscos; as propostas de medidas de integridade; as políticas de monitoramento; e os seus responsáveis e respectivas metas, estabelecendo formalmente um compromisso da alta direção e consequentemente de todo o órgão com tais propostas.

Vale ressaltar que um programa de compliance/integridade deve ser criado de acordo com o perfil específico de cada órgão ou entidade, levando em conta suas particularidades, a sua realidade.

O comprometimento e apoio da alta gestão é o primeiro eixo para implementação de um programa de compliance/integridade. Para Giovanini (2020, p. 104):

A liderança ocupa posição de destaque desde a introdução do programa e, por seu intermédio, o compliance penetra na cultura da organização. Assim, a Alta Direção deve desempenhar a função de patrocinadora da iniciativa, permanecendo como alvo de maior atenção dos funcionários, sendo seus atos “imitados” naturalmente, por admiração, por sinais de lealdade, por receio ou por qualquer outra razão. Comprova-se, dessa maneira, a importância do “walk the talk”, ou seja, fazer na prática aquilo que prega.

O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, no Manual para Implementação de Programas de Integridade: orientações para o setor público (2017, p. 10), citam alguns exemplos de comprometimento da alta direção:

Patrocinar o programa de integridade perante o público interno e externo, ressaltando sua importância para a organização e solicitando o comprometimento de todos os colaboradores e partes interessadas;

Participar ou manifestar apoio em todas as fases e implementação do programa;

Adotar postura ética exemplar e solicitar que todos os colaboradores do órgão ou entidade também o façam;

Aprovar e supervisionar as políticas e medidas de integridade, destacando recursos humanos e materiais suficientes para seu desenvolvimento e implementação.

No caso da PCPE, a mais alta autoridade da instituição é o Chefe de Polícia Civil.

O segundo eixo é a existência de uma unidade interna - criação ou o aperfeiçoamento de uma pré-existente, no órgão ou na entidade, que seja responsável pelo acompanhamento, monitoramento e gestão das ações e medidas de integridade a serem implantadas. 

Esta unidade deve ser autônoma, independente, imparcial, possuir recursos materiais, financeiros e humanos necessários para o desempenho de suas atribuições funcionais.

Conforme foi falado, a PCPE possui uma Unidade de Controle Interno, no entanto, não possui a devida estrutura para acompanhar o desenvolvimento e a implementação das políticas de compliance/integridade na instituição.

O terceiro eixo é a análise, avaliação e gestão dos riscos associados ao tema integridade.

No entendimento de Nohara (2020, p. 403), “risco é a possibilidade de ocorrência de um evento que tenha impactos negativos, provocando uma perda, um dano ou, por consequência, o acionamento do sistema de responsabilidades”. Já risco para a integridade, por definição legal - art. 2º, II, do Decreto Federal nº 10.756/2021, é a “possibilidade de ocorrência de evento de corrupção, fraude, irregularidade ou desvio ético ou de conduta que venha a impactar o cumprimento dos objetivos institucionais”.

No Guia Prático de Gestão de Riscos para a Integridade: orientações para a administração pública federal direta, autárquica e fundacional (2018, p.13), o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União conceitua gestão de riscos e gestão de riscos para a integridade como:

A gestão de riscos pode ser definida como o processo de natureza permanente, estabelecido, direcionado e monitorado pela alta administração, que contempla as atividades de identificar, avaliar e gerenciar potenciais eventos que possam afetar a organização, destinado a fornecer segurança razoável quanto à realização de seus objetivos.

A gestão de riscos para a integridade consiste em ferramenta que permite aos agentes públicos mapear os processos organizacionais das instituições que integram, de forma a identificar fragilidades que possibilitem a ocorrência de fraudes e atos de corrupção.

Sobre o terceiro eixo, o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, no Manual para Implementação de Programas de Integridade: orientações para o setor público (2017, p. 12), afirma:

Um programa de integridade deve ser guiado por uma contínua identificação, análise e avaliação dos riscos aos quais os órgãos e entidades públicas estejam vulneráveis. Tão somente conhecendo suas áreas e processos mais sensíveis, será possível criar controles ou adaptar os já existentes de forma efetiva.

O levantamento e análise de riscos realizados previamente à implementação do Programa de Integridade ajudarão a organização a identificar suas vulnerabilidades e as áreas mais suscetíveis à corrupção, o que lhe dará a oportunidade de atuar de maneira mais direcionada e especializada, para prevenir de forma mais eficiente e eficaz a possibilidade de ocorrências dos eventos apontados (modelo “Taylor Made”) [12].

Se a PCPE tivesse uma Unidade de Controle Interno estruturada, a instituição poderia identificar quais os principais riscos à integridade está sujeita, e quais áreas estão mais vulneráveis a esses riscos, e após a identificação, poderia ser feita a análise, avaliação e o estabelecimento de medidas próprias de tratamento para esses riscos.

Uma maneira simples e eficiente de identificar os riscos à integridade é verificando os riscos que se materializaram no passado, ou seja, verificar os casos de corrupção ocorridos envolvendo agentes públicos da PCPE, e tais dados podem ser obtidos com a Corregedoria Geral da SDS-PE.

O quarto eixo é o monitoramento contínuo dos atributos do programa de integridade, e isso se faz necessário para promover os ajustes e as atualizações do programa, identificar novos riscos para a integridade, bem como implementar novas medidas mitigadoras.

Esse monitoramento contínuo é uma das razões que irá diferenciar um programa de integridade meramente formal, onde apenas se estabeleceu mais uma normativa para combater a corrupção, de um verdadeiro programa de compliance, onde se busca uma mudança cultural na instituição, incentivando a integridade. Sobre um verdadeiro programa de compliance, Mendonça (2019) afirma:

Um aspecto, porém, é digno de toda a atenção. De nada vale um programa de integridade formalmente perfeito, alinhado aos valores mais elevados que regem o agir administrativo, sem que verdadeiramente promova a efetivação de uma cultura ética no seio da instituição, isto é, sem que consiga impregnar na conduta do agente público a marca da identidade ética da instituição, sob pena de revelar-se um programa de integridade meramente de fachada. Compliance de fachada também configura um ato de corrupção, na medida em que corrompe a própria essência e razão de existir do programa de integridade, mascarando a real intenção do agente público.

É de se observar que o terceiro e quarto eixos dependem sobremaneira da efetivação do segundo eixo, que só será implementado se houver interesse da alta administração da instituição.

6. SUGESTÕES DE MEDIDAS DE INTEGRIDADE PARA A PCPE

Medidas de integridade, como o próprio nome diz, são medidas que o órgão ou entidade pode tomar para evitar ou mitigar riscos de integridade.

Este capítulo não tem a pretensão de sugerir medidas mirabolantes de integridade, muito pelo contrário, o intento foi sugerir medidas que já existem e que são utilizadas tanto no setor privado quanto no setor público, e que sejam as mais compatíveis com as peculiaridades das funções exercidas pela Polícia Judiciária de Pernambuco.

Inicialmente, deve-se criar um Código de Ética próprio para a PCPE, direcionado às suas especificidades, e que seja detalhado e claro, com disponibilização e divulgação, tanto em cópias impressas, como na internet e intranet.

Criar um canal para que os agentes públicos da PCPE possam tirar dúvidas e solicitar orientações do que é ou não aceitável para a instituição, de como decidir que conduta adotar diante de dilemas éticos, o que fazer em caso de dúvidas e o que fazer caso suspeitem de condutas irregulares.

Promover medidas educativas quanto aos valores éticos expressos no Código de Ética.

Capacitar e divulgar informações, periodicamente, sobre o Programa de Compliance/Integridade da PCPE implantado.

Condensar as normativas de interesse dos agentes públicos da PCPE, como por exemplo: uso de viaturas e demais bens da instituição, recebimento de brindes e presentes, uso de redes sociais, guarda de bens apreendidos e possível descarte ou destruição destes bens, horários, folgas, jornada extraordinária etc. Além de condensadas, essas normativas devem ser divulgadas e de fácil consulta.

Criar políticas de prevenção de conflitos de interesses, durante e após o exercício da função pública na PCPE, visando, nesse último caso, resguardar a informação privilegiada.

Realização de diligências prévias, conforme o caso, para verificar informações sobre fornecedores e prestadores de serviços a serem contratados pela PCPE.

Criar canais de denúncias e políticas de incentivo às denúncias e proteção aos denunciantes, bem como procedimentos de checagem e encaminhamento de denúncias internas e externas.

Além desses exemplos de medidas, deve-se analisar e avaliar a implementação de medidas que sejam eficientes, de acordo com os riscos integridade previamente detectados, buscando assim evitá-los ou remediá-los.

CONCLUSÃO

O uso do compliance, no combate à corrupção, de uma maneira geral, já é uma realidade na Administração Pública Federal do Brasil.

Em Pernambuco, apesar de já existir normativa disciplinando a instituição do programa de integridade para aos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional, com o objetivo de combater a corrupção, houve pouca adesão por parte destes órgãos e entidades.

Ademais, conforme as informações coletadas na Secretaria da Controladoria Geral do Estado e na Secretaria de Defesa Social, entende-se que a Polícia Civil de Pernambuco não tem um Programa de Compliance/Integridade implantado, e nem tem projeto nesse sentido, e no que se refere ao Programa de Integridade da SDS-PE, que está em fase de implantação, este não se aplicará à PCPE.

Diante de tais constatações, seria importante que a PCPE, com o comprometimento e apoio da alta gestão, tivesse uma Unidade de Controle Interno estruturada, com meios de detectar as áreas de riscos para a integridade, condições de criar, implementar e monitorar medidas próprias de integridade, com foco nas peculiaridades das funções exercidas pelos agentes públicos da instituição.

O fortalecimento da Unidade de Controle Interno da PCPE proporcionaria, para a instituição, a oportunidade de identificar os riscos à integridade dos seus agentes públicos, e assim propor medidas de integridade próprias e específicas, bem como a capacidade de realizar o monitoramento contínuo do Programa de Compliance/Integridade a ser implantado, tornando este um verdadeiro Programa de Compliance, com potencial de introduzir uma cultura de integridade na instituição.

A criação e implementação de um Programa de Compliance/Integridade próprio para PCPE, além de prevenir atos de corrupção, minimizaria responsabilizações administrativas e penais de seus agentes públicos pela prática desses atos, e quando houvesse a necessidade de responsabilização de algum servidor da PCPE, pela prática de algum ato de corrupção, a Unidade de Controle Interno da PCPE atuaria de forma a auxiliar a Corregedoria da SDS-PE e as Delegacias de Combate à Corrupção de Pernambuco, tornando as investigações mais céleres e eficientes.

A escolha do tema deste artigo não visou expor qualquer tipo de deficiência na instituição, muito pelo contrário, a intenção foi mostrar a importância e as vantagens que um Programa de Compliance/Integridade, próprio para a PCPE, poderia trazer para a instituição e seus agentes públicos, ao se criar uma cultura de ética na instituição.

A finalidade sempre foi a de fortalecer a imagem da instituição perante a sociedade e os demais órgãos governamentais.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Decreto nº 8.420, de 18 de março de 2015. Regulamenta a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Brasília-DF, DOU de 19.03.2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8420.htm. Acessado em 01.09.2021.

______. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília-DF, DOU de 23.11.2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm. Acessado em 01.09.2021.

______. Decreto nº 10.756, de 27 de julho de 2021. Institui o Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal. Brasília-DF, DOU de 27.07.2021. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/decreto/D10756.htm. Acessado em 01.09.2021.

______. Lei nº 9.613, de 03 de março de 1998. Dispõe sobre os crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, e dá outras providências. Brasília-DF, DOU de 04.03.1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm. Acessado em: 13.09.2021.

______. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Brasília-DF, DOU de 02.08.2013. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm. Acessado em 01.09.2021.

______. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Brasília-DF, DOU de 01.07.2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm. Acessado em: 01.09.2021.

______. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Guia prático das unidades de gestão da integridade: orientações para instituição, aperfeiçoamento e uniformização nos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2019. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/integridade/arquivos/unidades-de-gestao.pdf. Acessado em: 14.10.2021.

______. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Guia prático de gestão de riscos para a integridade: orientações para a administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2018. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/integridade/arquivos/manual-gestao-de-riscos.pdf. Acessado em: 14.10.2021.

______. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Guia de implantação de programas de integridade nas empresas estatais: orientações para a gestão da integridade nas empresas estatais federais. Brasília: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2015. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/integridade/arquivos/guia_estatais_final.pdf. Acessado em: 14.10.2021.

______. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Manual para implementação de programas de integridade: orientações para o setor público. Brasília: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2017. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/integridade/arquivos/manual_profip.pdf. Acessado em: 14.10.2021.

ANSELMO, Márcio Adriano. Criminal compliance e a investigação de crimes contra a empresa. Consultor Jurídico, 8 de fevereiro de 2017. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-fev-08/criminal-compliance-investigacao-crimes-empresa. Acessado em: 30.07.2021.

BREIER, Ricardo. Implementação de programas de compliance no setor público é um desafio. Consultor Jurídico, 20 de agosto de 2015. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2015-ago-20/ricardo-breier-compliance-setor-publico-desafio-pais. Acessado em: 10.08.2021.

GERCWOLF, Suzana. Compliance na administração pública federal: instrumento de governança, gestão de riscos e sustentabilidade. Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie. São Paulo, 2019.

GIOVANINI, Wagner. Mecanismos de integridade ou arma para proteção? In: Paula, Marco Aurélio Borges de; CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de (Coord.). Compliance, gestão de riscos e combate à corrupção: integridade para o desenvolvimento. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020. P. 119-134.

______. Programas de compliance e anticorrupção: importância e elementos essenciais. In: Paula, Marco Aurélio Borges de; CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de (Coord.). Compliance, gestão de riscos e combate à corrupção: integridade para o desenvolvimento. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020. P. 101-117.

MENDONÇA, Grace Maria Fernandes. Protocolos de compliance na administração publica e a necessária descorrupção. Consultor Jurídico, 20 de fevereiro de 2019. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2019-fev-20/grace-mendonca-protocolos-compliance-administracao-publica.  Acesso em 06.08.2021.

MESQUITA, Camila Bindilatti Carli de. O que é compliance público? Partindo para uma teoria jurídica da regulação a partir da portaria nº 1.089 (25 de abril de 2018) da Controladoria-Geral da União (CGU). Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 5, n. 1, p. 147 – 182, maio 2019. Disponível em: https://periodicos.unb.br/index.php/rdsr/article/download/20587/21695/47023. Acessado em: 20.10.2021.

NOHARA, Irene Patrícia. Governança pública e gestão de riscos: transformações no direito administrativo. In: Paula, Marco Aurélio Borges de; CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de (Coord.). Compliance, gestão de riscos e combate à corrupção: integridade para o desenvolvimento. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020. P. 399-414.

PERNAMBUCO. Decreto Executivo nº 35.305, de 08 de julho de 2010. Aprova o Manual de Serviços da Secretaria de Defesa Social, e dá outras providências. Recife-PE, DOE de 09.07.2010. Disponível em: http://legis.alepe.pe.gov.br/arquivoTexto.aspx?tiponorma=6&numero=35305&complemento=0&ano=2010&tipo. Acesso em 09 de março de 2021

______. Decreto nº 46.855, de 7 de dezembro de 2018. Dispõe sobre a política de governança da administração pública estadual direta, autárquica e fundacional. Recife-PE, DOE de 08.12.2018. Disponível em: https://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=41716&tipo=TEXTOORIGINAL. Acesso em 09 de março de 2021.

 ______. Decreto nº 47.087, de 1 de fevereiro de 2019. Dispõe sobre a instituição e o funcionamento das Unidades de Controle Interno, no âmbito da Administração Pública do Poder Executivo Estadual. Recife-PE, DOE de 05.02.2019. Disponível em:  https://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=41716&tipo=TEXTOORIGINAL. Acesso em 09 de março de 2021.

______. Lei nº 11.929, de 02 de janeiro de 2001. Dispõe sobre a competência e as atribuições da Corregedoria Geral da Secretaria de Defesa Social, órgão superior de controle disciplinar interno, cria o Conselho Estadual de Defesa Social e dá outras. Recife-PE, DOE de 03.01.2001. Disponível em: https://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=2502&tipo=TEXTOATUALIZADO. Acessado em: 19.09.2021.

SAAD-DINIZ, Eduardo; SILVEIRA, Renato de Melo Jorge. Compliance, Direito Penal e Lei Anticorrupção. São Paulo: Saraiva, 2015. P. 114.